日本提出《二十一條》，是看準了時機的。首先，西方列強忙于歐戰，無暇東顧。其次，袁世凱已有稱帝之心，日本遂欲以此“二十一條”作為支持他稱帝的條件。因 此，在提出《二十一條》的同時，日本還對袁世凱恩威并御，一方面許諾歸還青島，幫助鎮壓革命黨和宗社黨，另一方面又派兵強占山東，并大力幫助革命黨、宗社 黨人遣返國內，將中國搞得一團混亂，以逼袁世凱就范。1915年1月18日，日本駐華公使日置益將這一密約面呈袁世凱，并再三告誡 要絕對保密。但袁世凱十分明白，中國的自救之道，便是將這“二十一條”公之于眾，讓世界干預此事。于是，顧維鈞化裝進入英、美使館，翌日，“二十一條”即 成為西方媒體的頭條新聞。日本的陰謀被揭發，從而陷入相當被動的境地。
此外，袁世凱對條約本身進行了據理力爭，他聲色俱厲地告訴日使：“可讓步者自然可以談判，但不可讓步者，諸如第五號諸條，根本就沒有談判的可能性。”然隨著日本的跋扈日甚，袁世凱的策略轉為消極拖延，以待友邦支 援，并派有賀長雄赴日本游說政壇人物。以陸徵祥為首的中國外交團仰承袁世凱的指示，拖延不決至于四個月之久，這時國內外反日呼聲日漸高漲，日本遂被迫主動放棄第五號中的七條。然而，日本旋即發出“最后通諜”，聲稱日本海軍已整裝待發，若不簽約，后果自負。袁世凱遂于5月25日，與日本人簽訂了這個城下之盟 《中日新約》。雖然他的條款已不足二十一個，但后人仍習慣性地稱之為“二十一條”。
饒是如此，由于是“空手套白狼”，日本仍視之為重大外交勝利。不僅日本舉國狂歡，便是在北京的日僑也飲酒舞蹈，高呼“大日本帝國萬歲”，令人側目。而袁世凱則在國務會議上作聲淚俱下。他說：
“…… 我國雖弱，茍侵及我主權、束縛我內政，如第五號所列者，我必誓死力拒。盡日本最后通諜將第五號撤回不議，凡侵及主權及自居優越地位各條，亦經力爭修改，并 正式聲明，將來膠州灣交還中國，其在南滿內地雖有居住權，但須服從我警察、法令及課稅，與中國人一律。以上各節，比初案挽回已多，于我之主權、內政及列國 成約雖尚能保全，然旅大、南滿、安奉之展期，南滿方面之利權損失已巨。我國國力未充，目前尚難以兵戎相見。
……為權衡利害，而至不得已接受日本通諜之要 求，是何等痛心！何等恥辱！無敵國外患國恒亡，經此大難以后，大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱，本臥薪嘗膽之精神，做奮發有為之事業。舉凡軍事、政 治、外交、財政，力求刷新，予定計劃、定年限、下決心，群策群力，期達目的。則朱使（指英使朱爾典）所謂埋頭十年，與日本抬頭相見，或可尚有希望。
若事過 境遷，因循忘恥，則不特今日之屈服、奇恥無報復之時，恐十年以后，中國之危險更甚于今日，亡國之痛，即在目前。我負國民托付之重，決不為亡國之民。但國之興，諸君與有責；國之亡，諸君亦與有責也。”他還專門向全國百官職司發出一道密諭，要求大家日以“亡國滅種”四字懸諸心目，激發天良，屏除私見，各盡職 守，云云。此外，他還令丁佛言撰寫了《中日交涉失敗史》一書，印五萬冊，秘密寄存于山東模范監獄內，期冀日后形勢逆轉后，可以公開發行。
俗云“知恥而后勇”，然而袁世凱雖知其恥，卻沒有一心一意求發展，而是一門心思要當皇帝。兩事相加，失盡民心也就是順理成章之事了。
縱覽袁世凱的一生，確曾是日本的一個大敵，但日本更是他的大敵。當年駐戍朝鮮時，他兩次把日本人趕出了朝鮮，被日本人視為大敵。當時的日本，國力和軍力還遠不夠強大。然而，甲午戰爭后，日本強迫中國簽訂了《馬關條約》，得到了相當于其戰爭投入之四十倍、其上年度財政總收入三倍的回報，一夜暴富。他便用這些得自中國的不義之財發展軍備，再回過頭來侵略中國。日本趁歐戰而侵華，這對袁世凱來說，實為不幸！袁世凱自然明白中國決不是日本的對手，因此明知《二十一條》是賣國條約，但也不得不簽。而其簽約后，信誓旦旦要報仇雪恥的態度，也顯然是無可厚非的。只是他耽迷于帝制自為，將報仇大事暫拋腦后，直到人之將死才 天良發現、“其言也善”起來，實足唏噓！
自甲午戰爭以來，日本便如一片陰霾一樣籠罩在中國大地上，對許多具體而微的人和事均有一定程度的影響。拿袁世凱為例，至死都把日本當做一個大敵，耿耿于懷，甚至死不瞑目。而袁世凱之后的六屆北洋政府元首中，除黎元洪歸隱、馮國璋早逝外，其余四人即徐世昌、曹錕、段祺瑞、張作霖，均受到日本人的“重點關照”。徐世昌晚年居住在天津租界內，30年代多次拒絕日本人的拉攏，1939年生病后，因恐被日本人扣留而拒絕外出就醫，遂致不治。曹錕也多次拒絕了日本人的拉攏，1938年郁郁寡歡地死在天津租界內，他的愛將吳佩孚則于翌年被日本牙醫害死。至于張作霖，則因拒絕繼續與日本人合作，而被炸死于皇姑屯。這些人均在最后關頭秉持民族大義，拒絕與日本合作，故被日本人視為敵人，因此，他們的死，都可以說是“為日本去一大敵”。
